Recientemente, el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, en su Sentencia de 16 de febrero de 2026, ha analizado si son susceptibles de impugnación autónoma las Declaraciones de Impacto Ambiental desfavorables emitidas en proyectos de instalaciones de generación eléctrica comprendidos en el ámbito de aplicación del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.
Con carácter general, la jurisprudencia ha venido estableciendo que el artículo 41 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (LEA), configura la DIA como un informe preceptivo y determinante, cuyo contenido no es susceptible de impugnación autónoma, sino únicamente junto con la resolución que decida sobre el proyecto, poniendo fin al procedimiento sustantivo.
Sin embargo, en este caso, las empresas recurrentes entendían que debido al régimen jurídico aplicable a las autorizaciones como la examinada, la DIA, pese a su naturaleza formal de acto de trámite, debía considerarse «cualificado», en los términos del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), por cuanto una DIA desfavorable implicaría, de hecho, la terminación anticipada del procedimiento por caducidad y, por ende, debía ser susceptible de recurso independiente.
El Tribunal Supremo, sin embargo, no acoge la tesis de las recurrentes.
En los Fundamentos de Derecho Segundo a Cuarto la Sentencia resuelve la cuestión planteada y analiza la regulación y la no impugnabilidad independiente de las DIA.
A continuación, se extractan las consideraciones más relevantes de la Sentencia:
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SEGUNDO. Examen de la cuestión casacional. La evaluación ambiental en los procedimientos sobre las autorizaciones del sector eléctrico.
Para resolver la cuestión suscitada en este recurso es preciso partir de la naturaleza jurídica de la declaración de impacto ambiental (DIA) en su dimensión procesal. Las partes coinciden en que la DIA, en cuanto informe emitido en el seno del procedimiento de autorización de planes o proyectos sometidos a evaluación ambiental, no es impugnable de forma autónoma, sino tan solo con ocasión del recurso dirigido contra la resolución sustantiva que ponga fin al procedimiento. Esa limitación de la impugnación de las resoluciones sobre la evaluación ambiental se establece, como recuerda la sentencia de instancia, en el art 41.4 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (LEA) a cuyo tenor «[l]a declaración de impacto ambiental no será objeto de recurso sin perjuicio de los que, en su caso procedan en vía administrativa y judicial frente al acto por el que se autoriza el proyecto. “Y con tal indicación fue notificada la resolución que en este proceso se revisa.
La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha reiterado y aplicado la mencionada limitación, incluso antes de la Ley de 2013 y, si precisamente el legislador la incorporó a su articulado, lo fue acogiendo esa jurisprudencia que, por otra parte, no se imponía en las Directivas que la Ley transponía (2001/42 y 2011/92) por cuanto las cuestiones de procedimiento no están armonizadas. Así resulta de la sentencia de 21 de enero de 2004 (ECLI:ES:TS:2004:222), que sigue la doctrina ya fijada en otras anteriores (las dos sentencias de 17 de noviembre de 1998; ECLI:ES:TS:1998:6794).
Ahora bien, partiendo la recurrente de esa limitación,el debate que ahora se suscita es más sutil porque, se afirma, dadas las peculiaridades que comporta la evaluación ambiental en procedimientos como el de autos, cabría aceptar que nos encontramos con un acto de trámite cualificado, por cuanto esa declaración comporta la caducidad del procedimiento, debiendo estimarse que en tales supuestos, de no acoger la impugnación autónoma del mencionado acto, se estaría vulnerando el derecho a la tutela judicialefectiva que se reconoce en el art. 24 de la CE.
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Es importante que retengamos que, ya en origen, la evaluación ambiental, en este ámbito energético, no tiene especialidad alguna en cuanto a su regulación que comporta una remisión «in totum» a la normativa sectorial, esto es, a la LEA, cuya regulación, desde el punto de vista procesal, ya vimos como quedó plasmada en su art. 41, como acertadamente concluyó el Tribunal de instancia.
Dando un paso más en ese marco normativo, lo que constituye el objeto del RDL es incidir en esa tramitación de las autorizaciones exigidas en la normativa sectorial de la energía.
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Por tanto, en lo que aquí interesa, en estos procedimientos la DIA no tiene especialidad alguna, en si misma considerada, y su tramitación está regulada en la LEA. La única incidencia de esa declaración ambiental en estos procedimientos es que, si no se obtiene en el plazo fijado, al igual que si no se obtienen en el mencionado plazo cualquiera de las autorizaciones a que se hace referencia, caducan los permisos originarios.
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De lo expuesto cabe concluir que la evaluación ambiental en estos proyectos no tiene especialidad alguna y que, en la regulación de las autorizaciones de estos proyectos, la evaluación no es sino un trámite necesario más, que se somete al mismo régimen que los otros trámites de igual condición, es decir, que, de no obtenerse en el plazo establecido, ocasionan la caducidad, insistimos, no de la evaluación ambiental ni de esas autorizaciones ulteriores, sino de los permisos de acceso y conexión. No hay motivos para conferirle a la evaluación ambiental en estos procedimientos especialidad alguna que debiera merecer una respuesta diferente de la establecida en el art. 41 de la LEA, cuyo acomodo a las exigencias del derecho fundamental a la tutela no ha sido cuestionada ni es cuestionable.
TERCERO. La evaluación ambiental como acto de trámite cualificado.
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Descartada especialidad alguna, el debate se remite a la condición de dicha cualificación con carácter general.
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Bien es verdad que la caducidad es una de las formas de la finalización anormal de los procedimientos administrativos y, por tanto, sería dicha declaración la que deberá ser objeto de impugnación y, con ocasión de esa impugnación, podrán hacerse valer las cuestiones procedimentales, entre ellas, las irregularidades que pudieran reprochar en la evaluación ambiental. Ahora bien, incluso en ese supuesto, no puede perderse vista las especialidades a que el legislador somete las evaluaciones ambientales, conforme a lo establecido en la LEA.
En efecto, la aplicación de los actos de trámite cualificados en el ámbito de la aprobación de programas o proyectos adolece de ciertas peculiaridades porque, estando sujetos a la evaluación ambiental, esta ha de emitirse en el seno del mismo procedimiento, constituyendo un trámite específico y especial. La evaluación ambiental, en la mencionada Ley, tiene «naturaleza de informe preceptivo y determinante»(art. 41) para la decisión que deba adoptarse en relación con la aprobación del proyecto. Debe repararse en la terminología que se utiliza en el precepto, porque tradicionalmente, en relación con los informes que deban emitirse en el procedimiento, se suele acuñar las categorías tradicionales, en cuanto a su incidencia en el procedimiento, en si son preceptivos o facultativos y si son o no vinculantes ( art. 80 LPAC). Sin embargo, el legislador ambiental asigna a la evaluación la naturaleza de informe preceptivo, pero evitar utilizar el adjetivo de «vinculante “a los informes ambientales de los proyectos, acude al término de determinante. Esa terminología quizás venga propiciada por la transposición de las dos directivas comunitarias (2011/92 y 2001/42) que no asignan a las evaluaciones ambientales ni uno ni otro adjetivo, sin duda debido a que la finalidad de la evaluación de planes, programas y proyectos que imponen las normas comunitarias, esté más motivada en facilitar que la toma de decisiones sobre tales actividades se tomen en consideración los valores ambientales que puedan verse afectados, de ahí que el legislador comunitario se haya ocupado, como pone de manifiesto la jurisprudencia del TJUE, en la exigencia de la evaluación, su correcta tramitación, en especial, con intervención del «público» y con una determinación técnica y detallada de los efectos significativos que el plan, programa o proyecto tenga sobre los valores ambientales.En suma, la finalidad de la evaluación es hacer efectivos los principios de desarrollo sostenible y precaución, básicos en las normas ambientales, en el sentido de condicionar las actividades al menor daño al medioambiente que no deteriore su calidad para las sociedades del futuro. Es esa toma consciente de decisión la que justifica y condiciona la evaluación.
Sobre esa base, tanto las normas comunitarias y, por tanto, la norma interna, somete la evaluación a un procedimiento específico de carácter adjetivo incardinado en el mismo procedimiento establecido para la aprobación del plan, programa o proyecto, hasta tal punto que se desvincula del procedimiento para su autorización, en lo que se ha venido a distinguir entre el procedimiento sustantivo y el ambiental, sometido a normas específicas y, lo que es más relevante, a decisiones autónomas, que se asignan a órganos diferentes, el órgano ambiental y el sustantivo (art. 11 LEA).
Esa terminología debe ponerse en relación con el mandato que impone el art. 42 de la LEA que exige que el órgano sustantivo, al decidir sobre la autorización de proyecto, deberá tener en cuenta («debidamente») la evaluación ambiental; pero tenerla en cuenta no comporta, necesariamente, que una evaluación ambiental condicione la aprobación del proyecto, a salvo el supuesto de la inadmisión del procedimiento ambiental que autoriza el art. 39.4 de la Ley por concretas causas. Y es que, en definitiva, la finalidad de la evaluación no es tanto excluir la aprobación o no de los proyectos que tengan una incidencia relevante sobre el medio ambiente, que pueden tenerlo, sino determinar el modo en que deberá ejecutarse el proyecto para que dicha incidencia no ocasione un perjuicio irreversible al medio natural, pudiendo imponer condiciones para evitar esos perjuicios que deben corregir los posibles efectos adversos. Y ese criterio es el que deberá proponer el órgano ambiental en su declaración y acoger, o rechazar, el órgano sustantivo.
Pero esa peculiar configuración del procedimiento ambiental es que, incluso la emisión de un informe desfavorable o con imposición de condiciones, no comporta sin más asumir el órgano sustantivo sus conclusiones. En efecto, de conformidad con lo establecido en el art. 12 LEA el órgano sustantivo puede discrepar del órgano ambiental, en cuanto a sus conclusiones, en cuyo supuesto la decisión deberá decidirse por el máximo órgano administrativo de la Administración (estatal o autonómica) que deba conceder la autorización.
Son esas circunstancias las que justifican la decisión procesal sobre la impugnación de las declaraciones ambientales, porque, aunque sean preceptivas, son determinantes en cuanto al contenido, conforme se haya declarado por el órgano ambiental, porque de existir discrepancia por el órgano sustantivo, deberá decidir por el Consejo de Ministros o Consejo de Gobierno.
Sentado lo anterior, es cierto que, conforme a una jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo, los informes vinculantes, cuando sean desfavorables al objeto del procedimiento, pueden considerarse como actos de trámite cualificados (un examen detallado de dicha jurisprudencia se contiene en la STS 1670/2025, ECLI:ES:TS:2025:5968). Pero esa doctrina no es aplicable a las evaluaciones ambientales.
Bien es cierto que lo que ahora se cuestiona por las partes recurrentes es que, en estos supuestos de procedimientos para la aprobación de proyectos que deban tramitarse por el mencionado RDL, dicho informe desfavorable ambiental sí tiene esa naturaleza de acto cualificado porque, según se aduce, comporta la caducidad del procedimiento, conforme se impone en el ya mencionado art. 1.2º del RDL. Ahora bien, como con acierto se razona en la sentencia recurrida, esa caducidad no se produce por el hecho de que se haya emitido una evaluación ambiental desfavorable, sino por haber transcurrido el plazo fatal que impone la norma de procedimiento de aprobación de estos proyectos y respecto de los permisos de acceso y conexión, hasta el punto de que incluso una evaluación favorable, produciría la terminación «anormal» del procedimiento de autorización de producción de energía, que tiene como presupuesto los permisos de acceso y conexión, que caducan en la forma prevista en el precepto cuestionado.
CUARTO. Respuesta a la cuestión casacional.
De conformidad con lo establecido en el art. 93 LJCA, debemos proceder ahora a dar respuesta a la cuestión casacional que se delimitó en el auto de admisión, de acuerdo con las conclusiones de lo expuesto en el anterior fundamento.
En esa labor y como cabe concluir de lo antes razonado, debemos declara quela DIA que ha de emitirse en la aprobación de los proyectos de instalaciones de generación eléctrica, comprendidos en el ámbito de aplicación del Real Decreto Ley 23/2020, no tienen la naturaleza de actos de trámite cualificados y, por tanto, no es susceptible de impugnación autónoma, sino que deberán ser objeto de impugnación, en su caso, con ocasión de la resolución definitiva sobre la aprobación de tales proyectos, incluida la declaración de caducidad de las autorizaciones de acceso y conexión a que se refiere el art. 1.2 del mencionado Real Decreto-Ley.
La conclusión de lo declarado es que, dando respuesta a las pretensiones y alegaciones de las partes deducidas en el proceso, como nos impone el precepto procesal antes señalado, procedía la declaración de inadmisibilidad, que acertadamente estimó el Tribunal de instancia, debiendo declararse no haber lugar al presente recurso de casación.
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