El Tribunal Constitucional ha dictado la Sentencia 44/2026, de 10 de junio de 2026 en el Recurso de inconstitucionalidad 2525-2026 interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley 4/2025, de 1 de julio, del paisaje de La Rioja.
La Sentencia aborda y analiza las competencias sobre medio ambiente, infraestructuras, obras y recursos de titularidad estatal y decreta la nulidad parcial del precepto legal autonómico que declara la aplicabilidad de los estudios de paisaje a los planes y programas aprobados por el Consejo de ministros.
Más allá del caso, la Sentencia ha recordado (FD 5) qué se entiende por ordenación del territorio y urbanismo y qué se entiende por medio ambiente. A continuación se extracta la fundamentación:
“a) En relación con la ordenación del territorio y urbanismo, este tribunal ha elaborado una doctrina consolidada que parte de la premisa de que, si bien la Constitución y los estatutos de autonomía atribuyen a las comunidades autónomas dicha competencia exclusiva, no es menos cierto que el Estado ha conservado un conjunto de potestades cuyo ejercicio presenta una clara proyección territorial. En unos casos, se trata de facultades de carácter general que pueden incidir sobre la totalidad del territorio nacional, condicionando las decisiones autonómicas en materia de ordenación territorial; en otros, de competencias específicas del art. 149.1 CE cuyo ejercicio se proyecta directamente sobre el espacio físico y, por ello, limita o condiciona legítimamente la actuación autonómica. En este sentido, «el Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial, en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico, y que, en consecuencia, su ejercicio incide en la ordenación del territorio» (STC 65/2018, de 7 de junio, FJ 9 con apoyo en las SSTC 149/1991, de 4 de julio; 36/1994, de 10 de febrero; 61/1997, de 20 de marzo, y 40/1998, de 19 de febrero). Hemos afirmado de modo reiterado que la «multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio requiere la necesidad de articular mecanismos de coordinación y cooperación […] de manera que el competente en esta materia [ordenación del territorio], al ejercer su actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial […]. Así pues la exclusividad con la que las comunidades autónomas […] han asumido la competencia en materia de ordenación territorial no autoriza a desconocer las que, con el mismo carácter, vienen reservadas al Estado en virtud del artículo 149.1 CE […], cuyo ejercicio puede condicionar ciertamente la competencia autonómica. […] En suma, la actividad de planificación de los usos del suelo, así como la aprobación de los planes, instrumentos y normas de ordenación territorial se insertan en el ámbito material de la competencia sobre ordenación del territorio, cuyo titular deberá ejercerla sin menoscabar los ámbitos de las competencias reservadas al Estado ex art. 149.1 CE que afecten al territorio, teniendo en cuenta los actos realizados en su ejercicio y respetando los condicionamientos que se deriven de los mismos» [STC 65/2018, FJ 9; con cita de las SSTC 149/1991, FJ 1 B); 36/1994, FFJJ 2 y 3; 149/1998, de 2 de julio, FJ 3, y 46/2007, de 1 de marzo, FJ 3]. Es decir, «el Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial, en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico, y que, en consecuencia, su ejercicio incide en la ordenación del territorio (v. gr. art. 149.1.4, 13, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 28 CE)» (STC 61/1997, FJ 22).
b) En materia de medio ambiente, este tribunal ha identificado dos funciones típicas vinculadas a la evaluación de impacto ambiental: por un lado, la función regulatoria, que se integra en la competencia autonómica en desarrollo de la legislación ambiental, de modo que los preceptos autonómicos que establezcan normas adicionales de protección encuentran cobertura en dicha competencia; por otro lado, la función ejecutiva, relacionada específicamente con la realización de la evaluación de impacto ambiental. En relación con la primera, la competencia de las comunidades autónomas prevista en el art. 149.1.23 CE para establecer normas adicionales de protección ambiental no constituye un título habilitante de alcance indeterminado, sino que se refiere exclusivamente a aquellas medidas que incrementen de forma sustantiva el nivel de tutela fijado por la legislación básica estatal. Así, el Tribunal Constitucional ha señalado que las bases estatales actúan como «normas mínimas de protección que permiten ‘normas adicionales’ o un plus de protección» (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 2), configurando un sistema de mínimos susceptibles de ser reforzados por las comunidades autónomas mediante «niveles de protección más altos» (por todas, STC 156/1995, de 26 de octubre, FJ 5), siempre que las medidas autonómicas «sean compatibles, no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en la legislación básica del Estado» (STC 156/1995, FJ 4). Quedan, por ello, fuera de este concepto tanto las normas que se limitan a reproducir o duplicar trámites ya previstos en la normativa básica –sin aportar una protección material adicional y generando únicamente redundancia normativa e inseguridad jurídica– como las medidas de carácter meramente procedimental carentes de contenido sustantivo propio. De este modo, la distinción entre verdaderas medidas adicionales de protección y simples innovaciones procedimentales resulta decisiva para delimitar el legítimo margen autonómico de mejora del estándar estatal y evitar que, bajo la apariencia de una mayor protección ambiental, se encubran meras duplicaciones de trámites ya previstos por la legislación básica. Por otra parte, la función ejecutiva, relacionada específicamente con la realización de la evaluación de impacto ambiental también se incardina en la materia de medio ambiente, configurándose como un instrumento de tutela preventiva «que sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente», cuya finalidad es «facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir […] con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos» y, en definitiva, permitir «cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente» (por todas, STC 113/2019, de 3 de octubre, FJ 4, con cita de las SSTC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 2, y 13/1998, de 22 de enero, FFJJ 3 y 4). Asimismo, el Tribunal ha destacado su carácter esencialmente procedimental, al tratarse de un «procedimiento administrativo instrumental» orientado a integrar las consideraciones ambientales en la toma de decisiones públicas sobre planes, programas y proyectos, cualquiera que sea la Administración competente por razón de la materia (STC 113/2019, FJ 4, con cita de la STC 53/2017, de 11 de mayo, FJ 3)”.