Existe una tendencia de política legislativa bastante clara de promover las declaraciones responsables y las comunicaciones para iniciar la ejecución de ciertas actividades y obras ante el alegado retraso en el que se incurría en la concesión de licencias.
Sin entrar en los motivos bastante evidentes que han llevado a este escenario, hay que subrayar el grave problema de falta de control administrativo que generan estas declaraciones responsables y comunicaciones.
Sobre esta cuestión se ha pronunciado recientemente el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso, Sección 5º) en su Sentencia de fecha 20/04/2026 (N.º de Recurso: 2290/2023; N.º de Resolución: 473/2026).
La cuestión casacional que aborda el Tribunal Supremo es «Determinar si la comunicación -previa- de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, por tanto, cabe la interposición de recurso en vía administrativa y contencioso-administrativa contra la misma.»
Las normas analizadas por el Tribunal Supremo son el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con los apartados 3 y 5 del artículo 11 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
La Sentencia referida establece a este respecto lo siguiente:
“(…) SEXTO. – Respuesta a la cuestión casacional y decisión del recurso. Aunque las sentencias que hemos reseñado en el anterior fundamento no dan una respuesta directa a la cuestión casacional por la que nos interpela el auto de admisión, lo cierto es que de su doctrina se extrae sin dificultad la contestación como ya hemos anticipado en el fundamento anterior.
En esas sentencias se expone el origen, justificación y naturaleza de las comunicaciones previas y de las declaraciones responsables, diferenciándolas de los actos administrativos autorizatorios de actividad.
No son actos administrativos, pues a través de ellos no se expresa ninguna voluntad de la Administración, ni positiva ni negativa, en cuanto al ejercicio de la actividad que se declara o comunica, ni tampoco puede presumirse dicha voluntad. Tampoco el despliegue de efectos consistente en la realización de la actividad declarada o comunicada se puede considerar amparado por una decisión administrativa. La posición de la Administración es de mera receptora del escrito correspondiente, sin que esa recepción suponga autorización implícita.
Tampoco la presentación de esos escritos se puede considerar como actos de inicio de un procedimiento administrativo, puesto que su eficacia, en cuanto al desarrollo de la actividad, se despliega desde el mismo momento de la presentación, sin que sea necesaria la realización de ninguna actividad adicional. En realidad, la presentación de estos escritos ni siquiera se puede considerar un procedimiento, entendido como una concatenación de actos conducentes a un resultado. El propio Tribunal Constitucional lo destaca en la sentencia antes citada. Y al no tener la Administración la obligación de resolver puesto que no hay ninguna solicitud no opera el instituto del silencio administrativo.
Si la comunicación previa y la declaración responsable no son actos administrativos, ni expresan voluntad alguna de la Administración, es claro que no se puede interponer frente a ellos recurso alguno, ni administrativo ni jurisdiccional, sin perjuicio, claro está, de que si la Administración, en el ejercicio de sus potestades de comprobación, control e inspección, dicta determinados actos estos si tendrán la naturaleza de actos administrativos y ,en consecuencia, si se dan los requisitos para ello, podrá ser objeto de impugnación.
Lo expuesto anteriormente no supone, como alega la parte actora, que se produzca indefensión de los terceros afectados por la actividad cuyo desarrollo ha sido comunicado previamente o declarado responsablemente, al no poder accionar contra ellos, por cuanto siempre se podrá acudir a la Administración para que ejerza sus potestades de control, comprobación o inspección, y, en el caso de que ésta se mantenga inactiva ante tales peticiones, siempre se podrá reaccionar frente a su silencio, que en este caso sí puede constituir un acto administrativo presunto.
(….).
Vistos los argumentos de la Sentencia, ¿cuáles son los efectos prácticos de esta doctrina? ¿Es cierto que no se produce indefensión como indica el Tribunal Supremo?
Veamos cómo sería la situación si nos encontramos ante una declaración responsable presentada para el inicio de una actividad, esta declaración no cumple con la normativa, un ciudadano quiere revertir la situación y la Administración no actúa y no ejerce sus “potestades de control”. Sigamos los pasos:
- Alguien presenta una declaración responsable o comunicación previa.
- Se inicia la actividad u obra.
- Una persona que no esté conforme o se vea perjudicada por dicha actuación (un vecino, por ejemplo) no tiene ningún acto administrativo que recurrir.
- En su lugar, tendrá que presentar un escrito ante la Administración (que tendrá que fundamentar si quiere tener alguna posibilidad de éxito) para que la Administración inicie la inspección de la actuación y adopte medidas al respecto.
- Si esa petición no recibe respuesta (para lo que tendrá que esperar tres meses) o no la recibe de forma estimatoria tendrá que recurrir a la jurisdicción contenciosa. Para ello, requerirá abogado y, tal vez, procurador y pagar sus honorarios.
- La demanda ante la jurisdicción contenciosa tendrá por objeto exigir a la Administración que inicie el expediente que no inició y, por si hay suerte, pedir también al Juzgado que no se limite a la retroacción y, de alguna manera, haga el trabajo que no hace la Administración y exigir que ponga fin a la actividad, por ejemplo.
- Mientras tanto, la actuación sigue su curso o es posible que ya esté finalizada. ¿Se podrían pedir medidas cautelares? Se podrían pedir si la actuación no está finalizada (más complicado si está finalizada), pero seguramente se exigiría aval para hacer frente a los daños y perjuicios derivados de la limitación de la actividad desarrollada. Además de tener que prestar aval (y en su caso indemnizar daños en caso de desestimación de la demanda) las cautelares se suelen acordar de forma restrictiva.
- El procedimiento, con toda probabilidad, sería ordinario y, además, también con toda probabilidad se personaría la empresa que estaría desarrollando la actividad, por lo que no solo habría que esperar a la correcta remisión del expediente administrativo, sino también a dos contestaciones a la demanda y a dos conclusiones, con lo que el pleito no sería precisamente rápido.
- Después de esperar los tres meses en vía administrativa y año y medio en sede judicial (aproximadamente y dependiendo de cada caso) se podrá dictar una Sentencia que, si es favorable, establecerá que la Administración tiene que iniciar el expediente que se pidió que se iniciara.
- Si hay suerte y nos encontramos con un juez que considera (correctamente, a mi juicio) que la jurisdicción contenciosa ya no es únicamente revisora irá “algo más allá” y puede que realice alguna consideración o condena sobre la cuestión de fondo (si la actividad no se atiene a la normativa) pero no es seguro que esto suceda así en todos los casos.
- Si no hay suerte y no se estima la demanda, la Sentencia será condenatoria y con costas.
- La Sentencia al ser dictada en un procedimiento considerado de cuantía indeterminada será apelable.
En mi opinión, tiene razón el Tribunal Supremo, es decir, no existe indefensión, pero no existe solo formalmente. Sobre el papel, es verdad que existen vías para revertir la situación, pero son tan largas, tan costosas y tan ineficientes que, a mi juicio, con este régimen jurídico se produce una clara situación de indefensión a los terceros perjudicados por la actividad iniciada con una mera declaración.
Dice un personaje de la novela «Indignidad» de la autora Lea Ypi que «El imperio de la ley funciona de maravilla en teoría. En la práctica, depende de tener unas leyes que puedan mejorar en algo las cosas» .Nuevamente, en mi opinión, las normas analizadas por la Sentencia deberían ser revisadas, y también cierta inercia de los Tribunales de limitarse a acordar la retroacción de las actuaciones para que la Administración inicie el expediente que no inició y, en lugar de ello, entrar al fondo del asunto.
Y, finalmente, sería altamente conveniente que la Administración dispusiera de medios materiales y personales y no se dieran situaciones como la que se ha hecho pública recientemente en relación con el colapso que, por ejemplo, se sufre en el Ayuntamiento de Málaga y que refleja la siguiente noticia:
